مشاركت در ويترين (بررسي و نقد ابعاد توسعه اي شوراي اسلامي روستا و دهيار)

به نام خدا

 

مشاركت در ويترين

 

بررسي و نقد ابعاد توسعه اي شوراي اسلامي روستا و دهيار

(بر مبنای   «قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور» و «اساسنامه، تشكيلات و سازمان دهياريها»)

 

 

 

 

 

مقدمه

  با پیروزی  انقلاب اسلامی همه گروهها و سازمانها با گنجاندن شوراها در رئوس برنامه های خویش خواهان تشکیل آنها شدند. از این رو  پس از شور و گفتگوی فراوان بر سر پیش نویس قانون اساسی در مجلس خبرگان اول، هشت اصل از این قانون به مسئله شوراها اختصاص یافت.( شيرازي: 1383 ) به اين ترتیب حداقل بر روی کاغذ شوراهای اسلامی  در نظام مدیرتی ایران از جایگاه ممتازی برخوردار شدند. اما در عمل به غير از صداهايي اندك از جمله مرحوم آيت الله طالقاني، كمتر اراده اي درون دستگاه سياسي جمهوري اسلامي مبني بر تشكيل شوراه ها وجود داشت.

  با روی کار آمدن دولت اصلاح طلب سید محمد خاتمی در دوم خرداد 1376 ، « قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور» که به تصویب مجلس شورای اسلامی پنجم رسیده بود سرانجام به بوته اجرا گذارده شد.

  اجرای قانون شورای روستا شروع تجربه ای جدید در شیوه مدیریت توسعه روستایی بود. هر چند که پیش از این نیز شورای روستا به عنوان نماینده بخشدار به رتق و فتق امور جاری روستا می پرداخت، اما این بار شورا ها با هدف نهادینه کردن  اصل  مشارکت مردم در امور مربوط به خودشان وارد عرصه شدند.

  به نظر می رسد صرف نظر از نارسایی های قانون شوراها،  اجرایی شدن این قانون نیز با مشکلات و محدودیت هایی روبرو بوده است.

  در این مقاله ضمن بیان وظایف شورای اسلامی روستا  و وظايف دهيار بر مبنای   قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور و همچنين اساسنامه، تشكيلات و سازمان دهياريها به بررسي و نقد ابعاد توسعه اي اين وظايف خواهيم پرداخت.

 

وظایف شورای اسلامی روستا  و دهيار

  در فصل اول قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور در تشریح اهداف شکل گیری شوراها آمده است:« به منظور پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی، پرورشی و سایر امور رفاهی از طریق همكاری مردم و نظارت بر امور روستا، بخش، شهر و شهرك، شوراهایی به نام شورای اسلامی روستا، بخش، شهر و شهرك بر اساس مقررات این قانون تشكیل می‌شود»  در این تعریف با توجه به اینکه  مراد قانون گذار از همکاری و سطوح آن روشن نمی باشد ، جایگاه شوراهای اسلامی در ارتباط با مدیریت امورات مربوط به درون حوزه انتخابیه و  چگونگی ارتباط آن با اجزای تصمیم گیری در سطح کلان مشخص نشده است.

   درفصل سوم و در ذیل ماده 68 این قانون که به امضای ریاست مجلس پنجم شورای اسلامی رسیده است؛ در تشریح  وظایف و اختیارات شورای اسلامی روستا آمده است:

وظایف و اختیارات شورای اسلامی روستا عبارتست از:

• الف ـ نظارت بر حسن اجرای تصمیم‌های شورای اسلامی روستا.
• ب ـ بررسی و شناخت كمبودها، نیازها و نارساییهای موجود در روستا و تهیه طرحها و پیشنهادهای اصلاحی و عملی در این زمینه‌ها و ارائه آن به مقامات مسئول ذی‌ربط.
• ج ـ جلب مشاركت و خودیاری مردم و همكاری با مسئولین اجرایی وزارتخانه‌ها و سازمانهایی كه در ارتباط با روستا فعالیت می‌كنند و ایجاد تسهیلات لازم جهت پیشبرد امور آنها.
• د ـ تبیین و توجیه سیاستهای دولت و تشویق و ترغیب روستاییان جهت اجرای سیاستهای مذكور.
• هـ نظارت و پیگیری اجرای طرحها و پروژه‌های عمرانی اختصاص یافته به روستا.
• و ـ همكاری با مسئولان ذیربط برای احداث، اداره، نگهداری و بهره‌برداری از تأسیسات عمومی، اقتصادی، اجتماعی و رفاهی مورد نیاز روستا در حدود امكانات.
• ز ـ كمك‌رسانی و امداد در مواقع بحرانی و اضطراری مانند جنگ و وقوع حوادث غیرمترقبه و نیر كمك به مستمندان و خانواده‌های بی‌سرپرست با استفاده از خودیاریهای محلی.
• ح ـ تلاش برای رفع اختلافات افراد و محلات و حكمیت میان آنها.
• ط ـ ایجاد زمینه مناسب جهت اجرای مقررات بهداشتی و حفظ نظافت و تأمین بهداشت محیط.
• ی ـ همكاری با نیروهای انتظامی جهت برقراری امنیت و نظم عمومی.
• ك ـ ایجاد زمینه مناسب و جلب مشاركت عمومی در جهت اجرای فعالیتهای تولیدی وزارتخانه‌ها و سازمانهای دولتی.
• ل ـ جلب مشاركت و همكاری عمومی در انجام امور فرهنگی و دینی.
• م ـ انتخاب فردی ذیصلاح به سمت دهیار برای مدت چهار سال بر اساس آیین‌نامه مربوط و معرفی به بخشدار جهت صدور حكم.

   در ذيل ماده 69 قانون فوق الذكر نيز وظايف دهيار به شرح زير آمده است:

• 1 ـ اجراي تمامي مصوبات شوراي اسلامي روستا.
• 2 ـ همكاري با نيروهاي انتظامي و ارسال گزارش پيرامون وقوع جرايم و مقررات خدمت وظيفه عمومي و حفظ نظم عمومي و سعي در حل اختلافات محلي.
• 3 ـ اعلام قوانين و فرامين دولتي.
• 4 ـ مراقبت و حفظ و نگهداري تاسيسات عمومي و عمراني و اموال و دارايهاي روستا.
• 5 ـ همكاري با سازمانها و نهادهاي دولتي و ايجاد تسهيلات لازم در جهت ايفاي وظايف آنان.
• 6 ـ مراقبت در اجراي مقررات بهداشتي و حفظ نظافت و ايجاد زمينه مناسب براي تامين بهداشت محيط.
• 7 ـ همكاري موثر باسازمان ثبت احوال در جهت ثبت مواليد و متوفيات.
• 8 ـ همكاري موثر با مسئولين ذيربط در جهت حفظ و نگهداري منابع طبيعي واقع در محدوده و حريم روستا.

  همچنين «اساسنامه، تشكيلات و سازمان دهياريها» كه در 21 بهمن 1380 به تصويب هيات وزيران رسيده است، به تفصيل ذيل ماده 10 از فصل دوم طي 48 بند به بيان وظايف دهياري ها پرداخته است. روح كلي حاكم بر وظايف ذكر شده در اساسنامه بيانگر تسهيل گري دهيار در راستاي اهداف دولت در روستا مي باشد. ضمن اينكه در ابتداي ماده 10 تصريح شده است؛ وظيفه دهيار و دهياري «اداره و حفظ توسعه پايدار روستا» مي باشد.

شوراي روستا و توسعه اجتماعي

در بند  «الف» قانون وظايف و اختيارات آمده است كه شورا بر «حسن اجرای تصمیم‌های شورای اسلامی روستا» نظارت دارد. اما در هيچ كجاي اين قانون نيامده است كه در چه مواردي شورا حق تصميم گيري دارد.

با توجه به مفاد بندهاي: ج ـ د ـ و ـ ي ـ ك، از ماده 68 به نظر مي رسد روح كلي حاكم بر قانون وظايف شوراها توجيه و فراهم كردن شرايط جهت حضور مستمر و اعمال سياست هاي دولت در روستا مي باشد. خدماتي كه شورا ها مجبور به ارائه آنها به دولت هستند، در يك ساختار حكومتي غير دموكراتيك شورا  را به كارگزار دولت تبديل مي سازد.  

طي بندهاي «ج» و «و» از ماده 68   قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور لفظ «مشاركت» آمده است. اما بلافاصله مشاركت مردم را در راستاي اهداف دستگاه هاي دولتي دانسته است. به عبارت ديگر شوراي روستا وظيفه جلب مشاركت مردم در برنامه هاي از پيش تدوين شده توسط دولت را بر عهده دارد. اين برنامه عموما بدون در نظر گرفتن نيازهاي واقعي جامعه روستايي توسط بيروني ها طرح ريزي مي شوند. اين در حالي است كه مردم روستايي بيش از نهادهاي حامل توسعه روستايي بر امكانات مورد  نيازها خويش و راه هاي برآورده كردن آن، با تكيه بر «دانش روستاييان» واقف هستنند.( چمبرز: 1376 ، 108 )

بنا به مطالعه ي موردي صورت گرفته تحت عنوان «شوراي اسلامي روستا؛ از قانون تا اجرا» در يكي از روستاهاي استان تهران، ميان وظايف قانوني شورا و توقع و انتظارات مردم روستا شكاف عميقي وجود دارد. «بنا به گفته اعضای دور اول و دوم  شورای اسلامی انجم آباد ؛ میان آنچه که در قانون آمده است و آنچه که مورد انتظار مردم است تفاوت بسیاری وجود دارد. به نظر می رسد به دلیل وجود سیستم مدیریتی ارباب رعیتی در روستاها طی سالیان دراز گذشته و رسوخ فرهنگ تابعیت در تمامی وجوه زندگی آنان پذیرش  تصمیم سازی و تصمیم گیری برای تعین سرنوشت خویش توسط نمایندگان منتخب، مورد پذیرش روستاییان نمی باشد. پیش از شکل گیری شورا ها به شکل کنونی، بی آنکه شعار مشارکت مردم در تعیین سرنوشتشان داده شود، امور عمرانی و جاری روستای انجم آباد توسط شورایی که در واقع  نماینده بخشدار و  معتمد محل بود ، به نحو احسن انجام می شده است. اما با تبلیغات مبهمی که حول جایگاه شوراهای روستایی و وظایف و اختیارات آنان در ایام انتخابات دور اول صورت گرفت مردم تصور می کردنند که اینبار شورا ها به عنوان تصمیم گیر و مجری در تمامی وجوه زندگی روستایی  عمل خواهند کرد. در صورتی که وظایف قانونی شورای روستا در قالب جدید همان وظایفی بود که بر عهده شورای پیشین از سوی بخشدار گذارده شده بود. همچنان که بنا بر مصاحبه های نگارنده با اعضای دور اول و دوم  شورای انجم آباد، استنباط آنان از وظایف قانونی خویش، بازی کردن نقش بازوی اجرایی دولت در روستا  بوده است.» ( بيات: 1385 )  در مجموع به نظر مي رسد قانون شوراها فاقد مكانيزم هاي لازم جهت جلب مشاركت نهادمند مردمي در تمامي سطوح، اعم از  تصميم گيري، اجرا، نظارت و بهره برداري از اهداف مي باشد.( كائوتري: 1379 ، 14 )

در نقد توسعه اي وظايف محوله به دهيار طبق قانون 1375 و اساسنامه1380 مي توان به نكاتي چند اشاره كرد. ماده 2 اساسنامه دهياري ها تصريح كرده است« دهياري نهاد عمومي غير دولتي محسوب مي شود. داراي شخصيت حقوقي مستقل است و به صورت خودكفا اداره مي شود.» اين در حالي است كه طبق بند « م » قانون وظايف و اختيارات شوراي اسلامي پس از معرفي دهيار توسط شورا، حكم دهيار توسط بخشدار صادر مي شود. اين مسئله باعث تاپير پذيري مضاعف دهيار از مسئولين دولتي مي شود. در نتيجه دهياري نه يك نهاد مدني توسعه اي بلكه صورت بازوي اجرايي دولت را به خود پذيرفته است. كما اينكه عمده مسئوليت هاي واگذار شده به دهيار توسط قانون وظايف شوراها و اساسنامه دهياري ها، در راستاي سياست هاي دولت در روستا مي باشد. در واقع با توجه به وظايف گسترده و متعدد دهيار و مشروعيت دوگانه وي از سوي شورا و بخشدار  از اقتدار فراواني برخوردار مي شود.

 در بند 1 ماده 69 قانون  وظايف و اختيارات « اجراي تمامي مصوبات شوراي اسلامي روستا» بر عهده دهيار گذارده شده است، اما همان طور كه پيش تر ذكر شد در هيچ كجاي قانون فوق حق، و حد و حدود تصميم گيري شورا لحاظ نشده است.

طبق قانون شوراها 8 وظيفه و بر مبناي اساسنامه دهياري ها 48 وظيفه متوجه دهيار مي باشد. وظايف عديده دهيار وي را در ارتباط متناوب با مردم قرار مي دهد. با توجه به اينكه در جامعه روستايي پيش از تشكيل دهياري ها اعضاي شوراي اسلامي روستا مورد رجوع مستقيم مردم جهت رتق و فتق امورات خويش بوده اند، حضور يكباره دهيار در روستا بدون زمينه ي فرهنگي لازم مي تواند در مسير فعاليت وي ايجاد اختلال كند. به عنوان مثال در شرايط كنوني دهيار در مقايسه با اعضاي شوراي روستا از قدرت و ارج و قرب كمتري برخوردار مي باشد.

 

نتيجه

 با توجه به مطالب بالا به نظر مي رسد قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور فاقد ابعاد لازم جهت مهيا كردن شرايط مشاركت نهادمند مردم در توسعه مي باشد. علي رغم اينكه شوراي اسلامي روستا يك نهاد مديريتي نوين با اهداف توسعه اي مي باشد، به دليل ابهامات، نارسايي ها و  خلاءهاي قانوني نمي تواند توقعات لازم در مسير توسعه روستايي را بر آورده سازد. نگارنده معتقد است با توجه به آنچه كه در بالا آمد؛ شوراي اسلامي روستا در ايران تلاشي در جهت نمايش مشاركت در ويترين بوده است. مشاركت مد نظر در قانون شوراها مشاركتي غير واقعي است. و بيشتر در زمره شيوه مشاركتي «مشاركت فزاينده»(ازكيا و غفاري: 1383 ،164 ـ 170 )  مي گنجد كه طي آن دولتها ضمن تدوين طرح هاي مشاركتي مبهم كمتر كوششي را در جهت روشن ساختن ابهامات و تحقق بخشيدن به مشاركت واقعي انجام مي دهند.

 

 

 

منابع

1 ) ازكيا، مصطفي و غفاري، غلامرضا/ توسعه روستايي با تاكيد بر جامعه روستايي ايران/ ني/ تهران1383 .

2 ) بيات، مجتبي/ شوراي اسلامي روستا؛ از قانون تا اجرا/ سايت اينرنتي جامعه شناسي ايران/ اسفند 1385 / http://sociologyofiran.com

3 ) چمبرز، رابرت/ توسعه روستايي اولويت بخشي به فقرا/ ترجمه: مصطفي ازكيا/ موسسه انتشارات و چاپ دانشگاه تهران/ تهران 1376 .

4 ) شيرازي، اصغر/ مسئله شوراهاي محلي در ايران/ سايت اينترنتي بنياد مطالعات ايران/ شهريور 1383 /

http://fis-iran.org/

5 ) كائوتري، هوئين/ در كائوتري، هوئين و ديگران/ مشاركت در توسعه/ ترجمه: هادي غبرائي و داود طبائي/ روش/ تهران 1379 .